한국교원대 남재욱 교수

실업급여가 도마 위에 올랐다. 정부와 여당은 우리나라 실업급여가 너무 관대하다며 급여 하향을 위한 개혁을 할 뜻을 밝혔다. 이 과정에서 실업급여가 달콤해서 ‘시럽급여’라느니 실업급여 수급자가 ‘샤넬 선글라스’를 구매한다느니 하는 발언이 부각되었다. 마치 성폭력 피해자에게 ‘피해자다움’을 요구하는 적반하장처럼, 이제는 실업급여 수급자에게 ‘수급자다움’을 요구하는 꼴이다.

사회보험과 사회권

사회보험은 사회적 위험에 대해 보험방식으로 대처하는 제도다. ‘보험방식’이라는 말이 의미하는 것은 사회보험이 마치 민영보험처럼 보험료를 납부하고, 사전에 정해진 보장 대상 위험이 발생했을 경우에 대해서만 급여를 지급한다는 것을 의미한다.

물론 사회보험은 개인의 위험을 보험수리적으로 계상하기보다는 집합적으로 재분배한다는 점에서 민영보험과는 다르다. 그럼에도 사회보험은 보험의 원리에 기초했기에 다른 사회보장제도에 비해 권리적 성격이 더욱 두드러진다. 사회보험은 기여와 그에 대응하는 급여의 짝으로 구성되어 있고, 따라서 기여 납부를 통해 급여에 대한 권리를 획득하는 것으로 여겨진다.

이처럼 권리적 성격이 강한 사회보험을 놓고도 ‘수급자다움’을 이야기하는 것은 정부와 여당의 사회보장에 대한 인식이 얼마나 뒤떨어져 있는지 보여준다. 비단 사회보험이 아니라도 현대적 사회보장 제도는 시민의 사회적 권리(social rights)에 기초한다.

몇 해 전 기초생활수급자 아동이 돈가스를 먹는다고 민원을 제기한 사건에 대해 공감보다 비난이 더 컸던 것은 ‘아이’와 ‘밥’이라는 관찰자의 감성을 자극하는 요소들의 영향도 있었겠지만, 복지가 시민의 권리에 기초한다는 점이 어느 정도 공유된 인식이라는 점도 작용했을 것이다. 이에 비하면 이번 발언에서 드러난 정부와 여당의 인식은 후진적이기 짝이 없다.

이 발언 자체는 사안의 본질이 아니며, 정책 변화에 관한 논의 과정에서 불거진 해프닝일 뿐이라고 여길 수도 있다. 그러나 그 발언의 주체가 시민의 삶에 관한 의사결정을 하는 정치인, 시민에 대한 서비스를 제공하는 공무원이라는 점을 곱씹어볼 필요가 있다. 우리 사회의 중요한 의사결정과 그 결정을 집행하는 과정에서 시민의 정당한 권리가 어떤 취급을 받고 있는지를 상징적으로 보여주는 사건일 수 있기 때문이다.

▲서울시 마포구 서울서부고용복지플러스센터 실업급여 신청 창구. ⓒ연합뉴스

사회적 위험으로서의 실업의 특성과 실업급여

사회적 위험으로서 실업에 다른 사회보험이 보장하는 위험들과 구분되는 측면이 있는 것은 사실이다. 실업은 사회보험이 보장하는 여러 사회적 위험 중에서도 이른바 ‘도덕적 해이(moral hazard)’의 가능성이 가장 크다. 사람들이 연금을 받기 위해 일부러 나이를 먹을 수는 없지만, 실업급여를 받기 위해 취업 노력을 태만히 할 수는 있다.

이는 대부분의 복지국가에서 실업에 대한 사회보험이 가장 늦게 도입된 이유이기도 하다. 그렇다고 해서 실업급여를 받고 있는 사람에게 ‘수급자다움’을 요구하는 것은 지나친 일이지만, 실업급여 지급에 부가되는 특수한 조건들은 실업이라는 사회적 위험의 특성을 반영한 것이다.

우선 실업급여는 대부분의 국가에서 제한된 기간 동안만 지급된다. 이는 수급자가 실업급여에 의존하여 노동시장에 재진입하지 않으려는 유인을 감소시킨다. 국가에 따라서는 일정 수급 기간이 지나면 급여를 깎는 경우도 있다. 스스로의 결정으로 실업한 경우(자발적 실업)에는 급여를 삭감하기도 한다.

또 대기 기간(실업 이후 실업급여를 받기까지의 기간)을 늘리고, 국가에 따라서는 아예 급여를 지급하지 않는 경우도 있다. 실업급여 수급기간 동안 고용행정기관의 지도에 따라 구직활동을 해야 하고, 적합한 일자리가 주어졌을 때는 이를 수용해야 한다. 만약 이를 따르지 않을 경우에는 급여를 삭감하거나 중단할 수도 있다.

실업급여에 부과되는 이와 같은 조건들은 실업급여의 사회권적 성격을 퇴색하게 한다. 이 조건들은 많은 국가에서 이른바 ‘신자유주의의 시대’라고 불렸던 1980년대부터 두드러지게 강화되었고, 그만큼 많은 비판을 받았다. 우리나라에도 개봉한 켄 로치 감독의 2016년 작 <나 다니엘 블레이크(I, Daniel Blake)>는 이를 꼬집은 영화도 많은 공감을 얻었다.

그럼에도 불구하고 실업급여 수급자를 제약하는 조건들은 실업이라는 사회적 위험의 특성 속에서 지속가능한 제도를 만들기 위해 불가피한 측면이 있다. 다만 모든 제도가 그렇듯 조건과 제재의 정도는 국가에 따라 다양하며, 그 정도에 따라 서로 다른 함의를 갖는다.

우리나라 고용보험 실업급여와 도덕적 해이의 가능성

우리나라의 고용보험 실업급여에 부과되는 조건은 어떨까? 우선 우리나라의 실업급여(구직급여)는 수급 기간이 120~270일로 매우 짧다. OECD 대부분의 국가들보다 더 짧은 수준이다. 실업급여를 받으며 장기간 취업하지 않겠다는 선택을 하기에는 매우 불리한 조건이다. 게다가 자발적 실업에 대해서는 실업급여를 지급하지 않는다.

이는 다른 국가들에 비해 매우 엄격한 것인데, 2015년 OECD에서 국가별 실업급여 제도를 비교한 보고서*에 따르면 40개국 중 13개국만이 자발적 실업에 대해 실업급여를 전혀 지급하지 않았다. 따라서 우리나라의 실업자들은 고의적으로 실업해서 실업급여를 받기도 어렵다.

*Langenbucher, K. (2015), “How demanding are eligibility criteria for unemployment benefits, quantitative indicators for OECD and EU countries”, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 166, OECD Publishing, Paris

일부러 실업할 수도 없고 장기간 실업할 수도 없다면, 우리나라 실업자들이 ‘시럽급여’를 타 먹는다는 인식은 어디에서 나온 것일까? 한 가지 가능성은 반복적으로 실업하고 실업급여를 수급하는 경우다. 장기간 실업할 수 없으니 실업–재취업–재실업을 반복하면서 실업급여를 받는 방법이 가능하다.

특히 우리나라 고용보험 실업급여의 피보험단위기간(실업급여 수급을 위해 고용보험에 가입해야 하는 기간)은 최근 18개월 중 180일로 OECD 국가 중에서도 짧은 편이다. 비교적 단기적인 재취업을 통해서도 실업급여 수급권을 확보할 수 있다. 반복 실업을 통해 ‘시럽급여’의 혜택을 누리기에 유리한 조건으로 보인다. 고용노동부 역시 실업급여의 반복 수급자가 늘어나고 있다고 지적한다.

그러나 여기에서 기억해야 할 것은 우리나라 실업급여는 자발적으로 실업한 경우 지급되지 않는다는 것이다. 그렇다면 짧은 피보험단위기간을 채우고 재실업해서 반복적으로 실업급여를 받은 실업자의 반복적 실업 역시 타의에 의해 이루어졌다는 것을 의미한다.

단기 계약직이어서 계약 기간이 종료되었거나, 사업장이 도산·폐업해 일자리를 잃었거나, 사업장의 사정으로 퇴직을 권고받는 등의 사유가 전형적이다. 이렇게 보면 실업급여를 반복 수급했다는 것은 그 사람이 일부러 실업급여를 받고자 했다기보다는 그만큼 불안정하고 취약한 일자리에서 일하고 있었음을 의미한다.

만약 이런 경우가 증가하고 있다면, 그것은 실업급여 수급자가 수급자답지 못해서가 아니라 우리 노동시장에서 좋은 일자리의 기회가 만들어지지 못하기 때문이다. 노동시장에서 좋은 일자리에 취업할 기회가 부족한 책임을 취약한 일자리에라도 취업해서 타의에 의해 일자리를 잃을 때까지 일한 실업급여 수급자에게 지우는 것은 부당한 일이다. 좋은 일자리를 만드는 것에 정부의 책임도 있다고 보는 시각에서는 오히려 정부의 책임을 지적할 수 있다.

노동시장 환경과 실업급여

우리나라 고용보험 실업급여의 피보험 단위 기간 조건이 상대적으로 관대한 것은 이처럼 불안정한 노동시장 환경의 반영으로 볼 수 있다. 안정적으로 일할 수 있는 기회가 부족한 환경에서 실업으로 인해 생활상의 위협에 직면할 가능성이 높은 실업자들을 지원하려면 장기간 가입할 것을 수급 조건으로 제시해서는 안 된다.

물론 여전히 비정규직, 소규모 사업장 종사자의 상당수가 고용보험에 가입해있지 않은 상황에서는 관대한 조건도 의미를 상실한다. 그럼에도 불구하고 짧은 피보험 단위 기간은 그나마 우리나라 실업급여가 우리의 노동시장 조건에 조응하는 측면이다.

정부가 가장 강력하게 지적한 실업급여의 높은 하한선(최저임금의 80%) 문제도 마찬가지다. 다른 국가들과 비교했을 때 우리나라 실업급여의 하한선이 상대적으로 높은 것은 사실이다. 상대적으로 높은 하한선이 저임금 노동자의 근로의욕을 낮출 수 있다는 지적도 일리가 있다. 그러나 고용보험 하한선만 뚝 떼어서 우리나라 고용보험 실업급여가 관대하다고 목소리를 높이는 것은 부당하다.

앞서 언급한 것처럼 우리나라 고용보험 실업급여는 수급기간이 매우 짧다. 또한 다른 국가들의 경우 우리에게는 없는 부양가족에 대한 추가급여를 두는 경우도 많다. 실업급여의 하한선과 달리 상한선은 오히려 낮은 수준이라는 점도 생각해볼 문제다. 실업급여 하한선이 높아서 개혁이 필요하다면 이 모든 사항을 고려해서 종합적으로 제도를 살펴봐야 할 문제다. 

취재부  daum.net

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